2016年第7期（总第72期）

新疆生产建设兵团发展和改革委员会办公室编印　     2016年4月25日

编者按：兵团发展改革委价格监督检查处处长胡桂莲在参加2015年兵团第二批“访惠聚”活动中，认真思考兵团少数民族聚居团场群众创业就业多元化增收问题，在调查研究和推动妇女、青年就业增收的实际工作中，形成了一些思考和建议，与大家共同交流。

兵团少数民族聚居团场就业增收问题研究

2015年李克强总理发出“大众创业、万众创新”的号召，全国各地抓紧贯彻落实《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》。当前，兵团创业就业困难最大的是37个少数民族聚居团场，扶贫攻坚的重点群体是38万少数民族群众。因此，研究少数民族聚居团场就业增收问题意义重大。第三师51团是一个全兵团人口最多的少数民族聚居团场，集体所有制经济所占比重最大，存在的问题在少数民族聚居团场中具有很强的代表性，提出的措施建议具有一定的借鉴意义。

一、51团基本情况及存在问题

五十一团是1969年由地方划归兵团的一个以维吾尔族为主的少数民族聚居团场。2014年总人口5.14万人，其中少数民族占95.5%。全团18个农业连队中15个是集体所有制连队。耕地面积17.95万亩，播种面积15.3万亩，集体连队人均耕地2.3亩。由于产业结构单一，收入主要来自农业，人多地少，严重缺水，加之群众素质较低，先进农业技术推广慢，致使农业经济发展缓慢，群众增收困难。

如何落实兵团党委关于加快少数民族聚居团场发展各项政策，提高群众收入，是历年来51团党委工作的重点。2012年以来，团党委多措并举，努力推进团场职工创业就业、多元增收。充分利用种植棉花的行间优势套种小茴香7万亩，提高土地利用率；积极创建棉花全程机械化高产示范区，实现机采面积3万亩；大力发展设施农业，建设温室大棚230座。充分发挥城镇化优势，引导农民购置，租赁商铺，从事批发、零售、餐饮、机电维修等服务业；扶持创办小微企业3个，重视民族手工地毯业发展。鼓励土地流转农民到团外承包土地，57户到地方承包土地6240亩。为了富余劳动力稳定有效转移就业，团场积极与图木舒克前海纺织、广东东莞绿洲鞋业、阿拉尔洁丽雅等企业合作，实现了51团历史上第一次有组织地向发达地区输出劳动力。2014年共转移就业1446人，其中工业企业转移156人、二三产业转移298人、自主创业110人、自行外出务工824人。2014年实现农牧工家庭人均收入1.297万元，年增长11.5%。其中：土地经营性收入9377元，二三产业收入938元，工资性收入1875元，财产性收入781元。但是，限于51团目前富余劳动力素质低、语言不通、劳动技能差，主要是季节性、劳动性转移，劳务输出渠道和形式还比较单一，多为高强度体力劳动，输出规模总量不大、效益不高，获得收入有限。2014年，全团人口中年龄在18-60岁2.8万人，有富余劳动力1.5万人，转移就业人数仅为富余劳动力的10%，大量青年处于半失业状态，贫困人口较多。2014年，全团低保户3598户，享受低保人数5156人，占总人口的10%，很多群众买不起楼、住不起楼，保障房入住率不足50%。影响群众多元增收的主要因素：

农业现代化滞后，单位产出率较低。农业现代化主要受到水土资源、所有制和内部结构单一三大制约。水土资源限制表现在三方面：一是水资源紧张。团场处于叶尔羌河下游，农业用水保证率低，供水成本高。2013年10月三师调整了农业用水价格，平价水价格每方由0.11元提高到0.22元，许多职工群众弃用渠水改用井水。加上近些年自发打井开荒，导致地下水严重超采。据了解，目前全团有机井1000多眼，井水多为苦咸水，导致作物单产水平低，种植结构调整受到限制，加上全团普遍没有排水设施，土地板结次生盐碱化在所难免，形成恶性循环。二是农田水利基础设施薄弱，不能满足农业发展需要。渠道防渗率仅20%左右，渗漏损失较大，2015年群众水费每亩高达430元左右。三是人多地少。全团现有耕地15.3万亩，集体所有制单位人均耕地仅2.3亩，为兵团人均耕地面积最少的一个团场。由于计划生育政策和2009年兵团禁止水土开发“四条禁令”没有得到有效落实，面对新增人口对土地的刚性需求，群众开荒冲动始终未减，从而进一步加剧了水土资源矛盾，导致团域内生态环境不断恶化。集体所有制比重大，占全团农业经济的82.6%。18个农业单位中集体所有制的占到15个。集体所有制连队地块面积小而散，单个条田面积200亩以下的占43%，大型农业机械施展不开，节水灌溉等先进技术难以推广普及，产出水平较低，严重制约农业集约化规模化发展。2015年预计全团籽棉平均亩产350公斤，低于采用节水灌溉的大条田500公斤的平均水平。农业内部结构单一，畜牧业发展滞后。年末牲畜存栏8.2万只，养殖合作社、大户数量少、规模小，以农户在自家院落零星散养为主，增加数量只能靠自然繁殖，没有形成规模；因人多地少饲料不能满足需求，多以棉花秸秆喂养，只能保证羊只存活，育肥效果差，经济效益低。此外农产品销售范围小、价格低、成本高、难度大，也是影响农业发展的重要原因。

新型工业化推进缓慢，拉动就业作用不明显。不仅农业内部结构单一，产业结构也单一，致使群众收入来源单一，持续增长没有稳定的支撑点。2014年51团生产总值68240万元，一、二、三产比重为55.32：15.23：29.45，其中一产37750万元，年增长25.4%；二产10390万元，年增长5.4%；工业9590万元，年增长5.8%；建筑业800万元，年增长1.3%；三产20100万元，年增长74.5%。工业经济比重较低，在2014年生产总值中占比仅15%，远低于兵团42%、三师21%的平均水平；投资规模小，特别是吸引民间投资能力弱，2014年完成工业投资3084万元，仅占全团投资的3%；产业层次较低，且门类趋同，现有瑞祥塑业、天润面粉厂等工业企业19家，以初级加工的轻工业为主，吸纳就业人数336人，平均17人，年人均收入24547元。产生这些问题主要是受三方面因素制约：自然资源禀赋较差。小海子垦区水资源紧张，矿产资源缺乏，人力资源工业技能水平较低，并不具备发展工业的先天优势，可供发展的工业门类目前较少，即使是图市工业园，也是企业少、层次低的现状，团场自然愈发困难。垦区人口约15万人，本地市场消费工业品能力有限；而垦区相距较近、人口较多的阿克苏和喀什地区则具有相对较为先进的工业水平，垦区工业品外销难度较大。南疆维稳形势严峻。南疆本身地理位置偏远，人才、资金匮乏，亟需招商引资。然而在近年来暴恐案件频发的影响下，外地客商均存在畏难情绪，投资落户的意愿不强，招商引资比重近两年占比均不足3%。团场自我发展能力较弱。2013年以来，投资规模迅速扩大到每年8亿多元，但绝大部分是国家资金、兵团资金、援疆资金，主要投向民生工程，团场自身财力主要用于维护社会稳定，无力发展工业。缺乏技术和管理人才（略）。

建筑业发展滞后，创造就业岗位少。近年来，中央、援疆省市、兵团加大南疆师团投资力度，主要投向保障房、农田水利、基础设施、社会事业，本可以带动当地就业，但是绝大部分工程由师建筑单位甚至内地民营企业承建，增加团场生产总值、带动团场就业作用不大。比如51团2013年至2015年年均固定资产投资均在8.5亿左右，仅保障房年均2000多套，但是2014年建筑业增加值仅800万元，基本可以忽略不计，从业人员较少，且大多为汉族群众，没有拉动少数民族群众就业。主要原因是少数民族群众不懂技术，缺乏组织性、纪律性，管理难度大。

就业意愿不强，多元增收困难大。 一是群众文化水平较低，高中毕业回乡务农的少之又少，眼界窄，接受新事物能力弱，绝大部分不会双语，缺乏技能，外出就业困难。二是思想观念落后，不愿外出就业。很多男人持有“男人干家务是怕老婆，被人看不起”的封建思想，从小养成了懒惰、怕吃苦的恶习，对团里鼓励多元增收和富余劳动力转移政策响应不够积极，不愿离家外出参加培训和就业。三是宗教氛围浓厚，不允许妇女外出就业。为了促进妇女转移就业，今年51团出台了凡是到石河子纺织厂参加培训的妇女，一年后销售全民职工待遇，到41团纺织厂就业。但是，多次动员却很少有人主动报名，以结婚为由拒绝参加，主要是来自家庭的压力。妇女即使在本团，也不能单独与其他男子共同工作，必须由丈夫陪同或接送。四是早婚超生比例较高，难以就业。一般女孩初中毕业后16—20岁结婚，大部分家庭3—5个孩子，40岁之前都忙于养孩子，40岁之后当上了爷爷奶奶，更不愿意外出就业。五是小农意识浓厚，等靠要思想严重。大多数眼睛盯在自家的两亩三分地上，有点闲钱就盖房子，却舍不得在地里投入，不少贫困户躺在政策上，小富既安，满足现状，依靠自己双手脱贫愿望不强烈，不愿离乡别家，劳力转移难度大。六是慢病残疾人比例高，丧失劳动能力。由于不良生活习惯、近亲结婚比例高、医疗条件有限等原因，很多人年纪不大就得了重病、慢病，甚至成为残疾人，常年卧病不起。因病至贫的人数相对较多，享受低保的人中很多是这类人。

二、促进创业就业对少数民族聚居团场发展意义重大

就业是民生之本。今年6月11号，国务院印发了《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号），文件指出推进大众创业、万众创新，是发展的动力之源，也是富民之道、公平之计、强国之策，对于推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义，是稳增长、扩就业、激发亿万群众智慧和创造力，促进社会纵向流动、公平正义的重大举措。

促进创业就业多元增收对少数民族聚居团场意义更加重大，更为迫切。当前，南疆少数民族聚居团场维稳形势严峻，投资环境恶化，招商引资难度更大，必须寻求本地人的投入，才能确保投资规模不下降。少数民族聚居团场都是以农业为主，人多地少、水资源紧缺的问题越来越突出，已严重影响经济社会持续发展。推进大众创业万众创新是培育和催生社会经济发展的新动力，对于推动经济结构调整、培育新的经济增长点、群众多元增收、脱贫致富奔小康具有重要意义。促进创业就业是少数民族聚居团场的当务之急。为了促进民生改善，实现兵团“两个率先，两个力争”的奋斗目标，今年兵团对团场争先进位考核办法进行了调整，三类团场社会事业、民生改善指标权重增加到50%，人均收入、小城镇入住率等指标对争先进位影响加大。为了进位，或保持现有名次，少数民族聚居团场必须把大众创业就业、多元增收作为首要任务。创业就业多元增收也是维护区域社会稳定和实现长治久安的治本之策。绝大部分年轻人有了事做，有了钱挣，就会把注意力集中在发展自己的事业上，生活富裕了，会从内心感恩党的惠民政策，就不会轻易相信“圣战进天堂”的谬论，自觉远离宗教极端思想。

三、促进创业就业多元增收的对策建议

（一）按照“深化改革、统筹规划”的原则，加快农业现代化进程。农业仍是团场群众收入的主要来源，必须改变目前人均耕地少、管理粗放、成本高、产出低的问题。一是开展高标准农田和节水管网建设，全面推广机械化和节水灌溉，提高土地产出率。抓住城镇化建设和中心连队布局调整的机遇，动员群众上楼，腾出土地复垦，集中连片进行整治，彻底改变居住点和耕地分布小而散的现状；同时对土地利用和渠系建设重新规划，全面开展高标准农田建设和节水设施建设。二是大规模开展土地流转。使土地向种地能手集中，进行精耕细作，集约化经营。把不会经营管理的富余劳动力从小块地里解脱出来，从事二、三产业，做到土地一块收入，外外出务工一块收入，达到多元增收目的。三是大力推广先进实用技术。全面推广机械化作业、节水灌溉、良种和先进栽培技术，大幅降低生产成本、提高单产，增加种植业收入。四是鼓励发展养殖合作社，规划建立养殖小区，促进畜牧业大发展。建议兵团面向个体设立合作社创业基金，滚动使用，放宽申请条件；简化合作社审批程序，由团场自行审批，精简审批内容，限时办结；相关部门进一步完善提供土地、房屋等创业场地保障政策，加大合作社创业场地供给；团场做好合作社园区规划，建设好水、电、路等配套设施，为大众创业万众创新搭建发展平台；扩大饲料种植面积，普及科学养殖技术，着力提升规模养殖质量和数量。

（二）扶持民间“草根”创业，大力发展二、三产业。从长远来看，以团场小城镇建设为平台，大力发展二、三产业，特别是加快个体私营经济的发展，是实现就地转移富余劳动力，解决少数民族群众创业就业的根本途径。因此，必须加大政策扶持力度，提供优惠政策，吸引更多民营企业投资发展，为当地职工提供就业机会。一是通过无息或贴息贷款，大力支持民间“草根”创业。团场与城市相比，配套、服务设施不完善，远离市场、交通不便，对大企业没有吸引力，应重点支持本地有创业理想的草根能人，放宽准入条件，只要政治上可靠、有一技之长、有创业意愿、有担保人即可，简化审查程序，扶持一批民族手工业、民族餐饮业、特色种植业、特色养殖业带头人，扩大规模，以合作社模式为走不出去的人员提供就业机会。二是积极推动少数民族妇女就近就业。大部分妇女农闲时间，不能外出，只能在家看孩子，这对于家庭增收是很大损失。为了给少数民族妇女创造居家就近就业机会，对于吸纳少数民族妇女从事手工业创业的小微企业，比如地毯、十字绣等手工编织、缝纫加工企业，建议兵团有关部门整合创业基金和培训经费，捆绑使用，加大投入。在给予牵头人扶持资金的同时，对企业吸纳的初次从业的妇女给予3—6个月的培训费，保证其基本生活。三是组建少数民族施工队伍。“十三五”期间，中央和兵团将继续加大南疆三地州师团投入，南疆少数民族团场应紧紧抓住机遇，要求在当地实施的国家投资项目工程承包单位，都要吸纳20%以上当地少数民族青年就业，最终组建一支少数民族建筑、装修队伍，负责团场保障房的建设与装修、基础设施和小型水利设施的建设，实现富余劳动力就地转移就业、多元增收。这与组织青年到内地和团外就业相比，成本更低、难度更小，是一个更加稳定的就业创业渠道，而且便于加强青年思想教育和日常管理，增强其组织性、纪律性，成为团场一支重要的民兵力量。四是简政放权。简化100万元以下小项目申请审批程序；简化资金拨付程序。各级发改委下达项目资金计划的同时，同级财务部门及时拨付资金，免去请款程序；简化统一招标程序。10万元以下项目设备由团场自行招标采购，1万元以内常规设备无需统一招标采购，连队党支部、企事业单位按市场价购买即可。

（三）完善就业优惠政策，强力推进富余劳动力转移就业。一是高度重视，加强组织领导。少数民族聚居团场大多是自然资源贫瘠、人才匮乏、地理位置偏远、发展二、三产业难度大的团场，团党委应把富余劳动力转移就业放到更加重要位置，作为职工多元增收的重要措施常抓不懈。加大宣传和培训力度，帮助群众解放思想，转变观念，积极主动外地务工，尤其是鼓励妇女走出去。建立和完善劳务输出信息网络，做好资源调查，建立信息库，加强与师市劳动力市场信息对接。建立与新建团场、土地富余团场、工业园区、骨干企业协调和联系机制，扩大就业信息来源。二是利用好对口支援单位，充分发挥劳务输出中介人作用，扩大劳务输出。这是做好短期务工输出的关键。团场要对这些中介人员进行培训，提高他们的服务能力，每年进行一次评比，对组织优秀者给予一定的奖励，提高他们的积极性。三是出台更优惠的政策，解除外出务工人员后顾之忧。团场统一组织的外出务工人员的技能培训费由团场承担，食宿费给予适当补助，将其家中年纪大的父母纳入最低社会保障体系，抽调团场干部随行，加强教育引导和日常管理。对表现突出的要提高政治待遇，经济上给与相应的补助，帮其落实养老、医疗、工伤、失业等保险，从而提高他们的积极性，使其逐渐适应城市生活和工厂化管理，提高转移就业的稳定性。

（四）加强宣传教育，引导少数民族职工转变就业观念。由于少数民族群众普遍文化水平低、思想守旧，观念尤其是就业观念保守，为劳务输出带来了很大难度，如何使这些人解放思想转变观念是做好工作的关键。团场要加大宣传力度，帮助他们算经济账，带出相关干部、职工代表、宗教人士去实地考察，并利用外出务工人员典型事例正面引导和教育，积极引导富余劳动力走出家门。经常召开动员大会，利用各种途径宣传，淡化宗教氛围，为团场富余劳动力转移就业工作良性循环奠定思想基础。

（五）加大人才培训力度。一是加强妇女创业就业培训。充分发挥妇联与妇女联系紧密地天然优势，采取请进来、走出去等方式有效开展创业就业培训。定期组织开展大讲堂，让身边人讲创业事，创新培训方式，提高培训质量。二是加强与各级职业技术学校合作。根据劳动市场需求和劳动者需求，通过与一些有特色、师资力量雄厚、专业面广、有一定知名度的职业技术学校合作，提供特色劳动技能培训，培养一批民族手工业、民族餐饮业、特色种植业、特色养殖业带头人。三是强化农业技术员培训。每年不少于一个月集训，使其掌握先进实用技术，持证上岗，不达标的转岗，确保每个技术员及时掌握先进技术，能够指导农民群众提高种植技术。四是加强建筑人才培训。加强少数民族房屋、水利、基础设施等工程施工人员、装修工人培养，重点培养懂技术会经营的包工头，通过他们创业带动更多的人就业。五是电子商务人才培训。目前团场农产品品种单一、深加工滞后，手工业不发达，主要原因是远离市场，信息闭塞，销售困难。2015年，国务院首次提出“互联网+”行动，为传统的农业发展提供了广阔空间。为此，团场应紧跟时代步伐，积极培养一批电子商务人才，掌握“互联网+农业”运作模式和操作方法，搭建农产品面向全国的销售网络，通过互联网优化传统农业，促进产品销售，扩大就业创业，实现多元增收目标。